把握地灾规律 依法科学应对

4月25日，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求“加快灾害调查评价、监测预警、防治和应急等防灾减灾体系建设”。当前，各类灾害风险对我国经济社会的影响越来越广泛和深远，作为推进生态文明建设的重要内容，中国的防灾减灾工作更需要从机制体制、法律法规、科学技术等方面提升效率和能力，尤其要落实目标和发展思路，坚持依法行政，科学减灾。而这，恰恰与今年我国第七个防灾减灾日的主题“科学减灾依法应对”不谋而合。

20余年不懈努力，地质灾害应对逐步走向法制化

党和国家高度重视地质灾害应对工作，将其作为强国富民、加强社会管理和公共服务的举措，科学认识、积极开展地质灾害防治。而今，我国已基本形成以《地质灾害防治条例》、《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》和《国家突发地质灾害应急预案》等有关法规规章和预案为骨干的行政法规制度体系，逐步走向法制化规范化的道路。

回顾20多年来我国的地质灾害应对工作，每一个脚步都与机制体制和法制建设息息相关，大致经历了三个阶段。

1990年至2000年为起步阶段。1990年首次印发《全国地质灾害防治工作规划纲要（1990~2000年）》；1991年下发《关于及时报告地质灾害灾情的通知》，对汛期防灾预案编制和速报制度作出要求；1993年首次明确了国土资源部地质灾害防治管理职能；1997年1月1日修改后的《矿产资源法》首次对地质灾害勘查设计、监理、施工等资质管理，防灾预案编制，速报制度等方面作出系统规定；1999年出台《地质灾害防治管理办法》，规定了规划、调查评估、监测预报、年度防灾预案和治理责任等制度，同年出台《建设用地审查报批管理办法》，提出了建设用地地质灾害危险性评估制度要求。1999年全国地质环境监测总站更名为中国地质环境监测院，地质灾害监测预警进一步加强。

2001年至2010年为初步建立阶段。2001年8月，成立三峡库区地质灾害防治工作领导小组；2003年国务院颁布实施《地质灾害防治条例》，分七章四十九条明确政府、部门、单位、公民的权利和义务,对避免和减轻地质灾害损失具有重大意义，标志着我国地质灾害防治正式纳入法制轨道；2005年颁布实施《国家突发地质灾害应急预案》，自上而下的预案体系、自下而上的响应机制得到快速推进。

2011年以来为体系化建设阶段。2011年颁布《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》，提出“以建立健全地质灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系为核心，强化全社会地质灾害防范意识和能力，科学规划，突出重点，整体推进，全面提高我国地质灾害防治水平”。2011年2月9日，国土资源部地质灾害应急管理办公室挂牌成立，同年3月24日国土资源部地质灾害应急技术指导中心挂牌成立。目前已有21个省份、161个市、990个县建立了应急管理机构，26个省份、171个市、420个县建立了应急技术支撑机构，共有国家级应急专家200人、各地应急专家3000余人提供技术指导、支持与服务。2012年，中国地质灾害防治工程行业协会成立，增强了行业自律。

党的十八大以来，国土资源部更加主动适应依法治国对地质灾害防治工作的要求，加强地质环境监测管理和地质环境保护管理，提高综合防治、依法应对能力。《地质环境监测管理办法》的施行，进一步建立和完善了地质环境监测管理制度，促进了地质环境监测组织实施、监测网络建设和监测成果应用等制度化和规范化，促进地质灾害预防。

多年的灾情数据统计显示，我国地灾防治成效显著，年均因灾死亡失踪人数由1990~1999年10年间的1000人以上，逐渐降低现阶段的500人左右，群死群伤事件大幅度减少。在2005年至2014年的10年间，成功避让1万起滑坡、崩塌或泥石流，保护50万人的生命安全。在2014年召开的第三届世界滑坡论坛上，中国防灾减灾成就引起世界关注，被誉为“中国在全人类的地质灾害应对与防灾减灾中扮演着重要角色，并已成为其他一些国家与地区的榜样”。在与地质灾害打交道的过程中，全社会逐步形成了自警自励、众志成城、不畏艰险、以人为本、尊重科学的抢险救灾精神，成功应对了汶川地震、舟曲特大山洪泥石流、贵州关岭山体滑坡、芦山地震、鲁甸地震和重庆渝东北“8·30”强降雨等上千起重特大灾害。“吃一堑长一智”，我国已逐步探索出具有中国特色的以防为主、防治结合的群测群防道路。

防灾减灾形势不容乐观，应对任务依然艰巨

根据《地质灾害防治条例》的调整对象和适用范围的法律界定，地质灾害包括自然因素或人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。其中，崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷灾害的形成、发生的时间短，被称为突发性地质灾害，破坏性大，往往会造成人员伤亡；地裂缝和地面沉降属于缓变性的，危害范围较广，影响时间也较长。

地质灾害形成有两方面的因素：一是不可抗力的自然地质环境因素，例如地质、降雨、地震等；另一方面是人为工程活动，例如修路、建房、建水利工程等。我国是多山之国，地质构造复杂，而且气候复杂多变、大陆性季风气候显著，灾害性天气经常出现，滑坡、崩塌和泥石流灾害易发。另外，我国人均资源数量总体低于世界平均水平，发展与人口资源环境矛盾突出，生态文明建设水平滞后于经济社会发展，一定程度上也加剧了地质灾害频发态势，使地灾呈现危害严重、应对面广、时空分布不均和可控性差等特征。

据统计，我国每年因地质灾害造成的灾情约占自然灾害总体灾情的三成。2015年1~4月份与去年同期相比，地质灾害造成死亡失踪人数和直接经济损失均有所增加，增幅分别为15%和70%。勿庸讳言，当前的防灾减灾形势仍不容乐观，应对任务依然艰巨。

一是隐患底数仍较高。我国地质灾害易发的本底条件，在短期内难以根本好转，隐患底数大，隐患消除机制尚未形成。二是极端触发因素频现。近50年来，占全球陆地面积一半以上的区域发生强降水的频率呈现增加趋势。自20世纪70年代以来，中国大陆极端强降水事件在长江及其以南地区趋强趋多。极端强降雨作用下，经常导致群发灾害。例如，2014年8月31日，重庆东北部地区出现强暴雨过程引发数千处滑坡崩塌。汶川地震、芦山地震、鲁甸地震等一系列地震事件，引发大量滑坡崩塌。三是防治基础还不够扎实。例如，监测预警是世界学术界公认的难题，需较长时间攻关；防治信息化程度还不够，应急平台体系刚有雏形；应急文化有待培育、科普形式还较为单一；现有应急准备尚未脱离纸质预案，基层应对处置能力还有待提高。四是防治难度增大。随着防治工作的深入，边远山区、贫困山区、工程场地缓冲区和沟头山顶，成为了防范与应对的硬骨头；随着城镇化、工业化和农业现代化，承灾设施变化大、人员流动性加快，动态风险评估与管理经验有待积累。五是法规制度保障尚不健全。随着调查评价、监测预警、防治和应急综合体系建设推进，尤其是应急管理加强，在风险管理、预警、响应和恢复等环节尚缺乏有力的法规制度保障，相关规程规范也不完善。

理论与实践相结合，科学认识、依法应对地质灾害

以往的实践告诉我们，必须坚持群测群防机制，健全法规制度、增强科学认识，做好应急准备，不断提高依法应对能力。

一是制度标准。贯彻落实《关于加快推进生态文明建设的意见》，指导地质环境开发、利用与监测保护。从地质灾害规律、应对任务和实际问题出发，汲取减灾文化精华，健全完善以《地质灾害防治条例》为核心的具有中国特色的地质灾害法制、预案、机制与标准体系，为依法应对提供理论指导和学理支撑。落实地方人民政府主体责任，按照“谁诱发、谁治理”的原则落实建设单位主体责任，明确奖惩制度，健全共同责任机制，各司其职，集成协调，合力防灾。编制监测预警、防范与处置，以及灾后恢复等标准规范，消除遗漏，为应急决策提供规范化支撑。

二是群测群防。实践证明，群测群防是现阶段防范地质灾害、避免群死群伤可行、有效的手段。应将群测群防、群专结合作为长期的基础性工作，弘扬中华优秀减灾传统文化，实现由“要我防”到“我要防”的根本转变；加强科普宣传，开展临灾避险演练，普遍提高日常防范、临灾避险和先期处置技能。

三是应急准备。根据现代应急管理理念，强调全面应急准备。增强对地质灾害可控可防、但防不胜防的复杂性的认识，作好坚持不懈的思想准备；开展精细化监测预警，利用多样化预警系统让群众掌握和理解预测信息，作好应急预警准备；进一步完善预案体系，提高覆盖率，制定工作方案，开展综合预案桌面推演和专项预案实战演练，作好预案体系内外衔接和应急响应准备；加强应急装备建设配置，构建应急平台，作好应急处置与恢复准备。

四是科技创新。“工欲善其事，必先利其器”。地质灾害防治是一项认识地质环境、把握自然规律的实践活动。实践中的工作热情离不开科学态度，将掌握的地质灾害发育、形成、演化、致灾和成灾等规律，转化到应急防治指导实践中。例如：扩大地质排查广度精度，开展应急管理阶段与过程模式研究，研发超前识别技术方法和仪器，开展灾害过程机理与成灾机制研究，研发预警响应一体化模型、临灾识别与快速制图工具和防治与应急治理新工艺等。

　　（作者：陈红旗  作者单位：国土资源部地质灾害应急技术指导中心）